Deze website maakt gebruik van cookies om ons te helpen uw gebruikerservaring te verbeteren. Meer informatie of Accepteren
Stade advies

In de spotlight – Een onbekwame overheid met angstige ambtenaren vraagt om boze burgers

20 juli 2023 door Erik Vermathen

In deze rubriek vertellen medewerkers van Stade hoe één van hun projecten bijdraagt aan de kwaliteit van samenleven? Hoe gaan zij te werk? Welke uitdagingen komen zij tegen? En wat valt er te leren? In deze editie vertelt Erik Vermathen over zijn ervaring met burgerparticipatie bij NIMBY-projecten. 

Ik doe vanuit Stade heel veel verschillende projecten, van het begeleiden van fusies van
maatschappelijke organisaties tot aan het verbeteren van huurdersparticipatie. Veel van mijn inzet
heeft te maken met NIMBY-voorzieningen. Vanwege de ervaringen hiermee vroeg de kring
Andragologie van de UvA mij om in een lezing het thema ‘Burgerparticipatie en de boze burger’ te
bespreken. Dit op het niveau van gemeenten, vanuit mijn eigen ervaringen en toegespitst op NIMBY-voorzieningen. Ik spitste dit verzoek toe op de centrale vraag:

Kan aan de hand van de ervaringen met NIMBY-voorzieningen in gemeenten iets worden
geconcludeerd over hoe om te gaan met het ervaren gat tussen overheid en burger en de
vermeende teloorgang van ons democratisch systeem?

Burgerparticipatie
Het begrip Burgerparticipatie laat al zien dat het -met name vanwege het woord burger- is gemunt
door de overheid, ook al wordt het soms breder gebruikt. De overheid die de burger wil laten
participeren. Dat betreft een breed palet aan activiteiten, gaande van communicatie over
beleidsvoornemens en het geven van formele inspraak, tot aan meepraten en coproductie en het
faciliteren van burgerinitiatieven -ook wel overheidsparticipatie genoemd- en de subsidiering van
entiteiten die een bijdrage leveren aan beleidsdoelen gericht op betere participatie in de
samenleving.

In deze beschouwing gaat het vooral om de participatie bij de uitwerking van een voornemen van
een gemeentelijke overheid om een bepaalde -mogelijk omstreden- voorziening te (laten) realiseren,
of in de participatie van de controle op de gevolgen van die voorziening nadat die is gerealiseerd. Ik
ken de gemeentelijke praktijk in omgang met burgers en maatschappelijke organisaties echter vanuit
een veel breder kader, o.a. bij de advisering rondom Productief Partnerschap waarin we pogen de
betrokken partijen gezamenlijk beleid te laten maken en te laten uitvoeren. Maar ook bij mijn inzet
als -om in de terminologie te blijven- actieve burger om bepaalde voorzieningen juist te behouden,
kom ik de gemeentelijke overheid geregeld tegen.

NIMBY-voorziening
Omstreden projecten zijn er in soorten en maten. Dat kan gaan van de nieuwe dakkapel bij de buren
tot het weer onder water zetten van een polder en van het wijzigen van de verkeerscirculatie in de
buurt tot de aanleg van een windmolenpark. Ik heb in mijn professionele praktijk vooral te maken
met maatschappelijke NIMBY-voorzieningen, zoals voorzieningen voor vluchtelingen en
arbeidsmigranten, woonwagenstandplaatsen, beschermd wonen, maatschappelijke opvang,
heroïneverstrekking, skaeve huse etc. Ik zal mij hier dan ook voornamelijk tot mijn ervaringen
rondom dit soort voorzieningen beperken.

Boze burger
De boze burger is als zodanig zo’n 20 jaar geleden in beeld gekomen, na opkomst van de LPF en de
moord op haar voorman, Pim Fortuyn. Sindsdien wordt de boze burger onderzocht, gemonitord en
verklaard door o.a. het SCP, het CBS, de ROB, de voormalige RMO, onderzoeksbureaus, politici,
journalisten, analisten, opiniemakers en andere ‘kenners’. Vorig jaar deden Marcel Ham,
hoofdredacteur van Sociale Vraagstukken en journalist Jelle van der Meer een poging om conclusies
te trekken uit de opgehaalde data in deze periode. In de publicatie ‘Twintig jaar onderzoek naar de
boze burger’ komt aan de orde dat de burger rond bepaalde thema’s zeker wel eens echt boos is,
maar dat het toch meer gaat om een gevoel van zorg en onbehagen en dan vooral over de
samenleving. 60% van de Nederlanders vreest dat het de verkeerde kant uitgaat, waarbij vooral de
lager opgeleiden eruit springen. Het onbehagen blijkt echter niet terug te voeren naar ongelijkheid,
maar naar een gevoel van machteloosheid. ‘Mensen voelen zich niet gehoord, niet gezien en niet
begrepen’. De aanbeveling is dan ook de verbinding op te zoeken.

Onbevreesd openbaar bestuur
Hoogleraar Sarah Lang die voor de ROB de bundel ‘#Woest. De kracht van verontwaardiging’
samenstelde, betoogde in haar college ‘Naar een onbevreesd openbaar bestuur’ van 29 oktober
2018, dat de 5% boze burgers geen probleem vormt zolang die boosheid niet tot grensoverschrijdend
gedrag leidt. Ook volgens haar zit de oplossing in verbinding en erkenning. Boze mensen die zich
erkend voelen gaan mee in de gebaande paden voor de participatie. Van de boze mensen die die
erkenning missen wordt een deel apathisch, maar een ander deel gaat op zoek naar andere manieren
om hun genoegen te uiten. Naast het tijdig investeren in kleinschaligheid en persoonlijk contact in
goede en in slechte tijden, vraagt dat van het onbevreesde openbare bestuur ook om duidelijke
grenzen te stellen en het goede voorbeeld te geven. De ambitie moet volgens haar de ‘antifragiele
democratie’ zijn. Het openbaar bestuur moet bij verontwaardiging niet alleen reactief zijn, maar er
sterker van worden en proactief de kernwaarden van de democratie uitdragen.

Angstige ambtenaar
In mijn praktijk van participatie rondom maatschappelijke NIMBY-voorzieningen zie ik dat de
(functioneel) boze burger wel degelijk bestaat. Zeker wanneer de gemeente heeft volstaan met een
informatiebrief of de aankondiging van een zogenaamde ‘inloopbijeenkomst’. De reflex van de
ambtenaren rondom de aanloop naar zo’n voorziening is toch vaak te proberen om de weerstand
zoveel mogelijk uit de weg te gaan en de kans op gebundelde expressie ervan te voorkomen. De
angstige ambtenaar vermijdt het liefst het debat met de burger. Maar juist omdat de aankondiging
onverwachts is, de vorm van de voorgestelde informatiebijeenkomst tandeloos is, de zorgen groot
kunnen zijn, maar zeker ook omdat men zich niet eerder betrokken en gehoord voelt, kan die
weerstand juist stijgen. Natuurlijk nog getopt met de vraag ‘waarom (weer) hier?’. De uiting van die
weerstand is soms grensoverschrijdend of zelfs crimineel, zoals in het geval van het platbranden van
een potentiële locatie voor een voorziening of het fysiek intimideren van initiatiefnemers, maar dat
blijft toch een zeldzaamheid.

Zure appel
Belangrijk in de aanloop is een goede discussie over de noodzaak van een bepaalde voorziening, een
besluit van de gemeenteraad, heldere criteria voor de locatiekeuze en een open plenaire discussie
met de belanghebbenden over de gekozen plek en mogelijke gevolgen van de voorziening voor de
omgeving. Soms hebben de ambtenaren of bestuurders niet veel zin in dat laatste. Ze verwachten
verhitte discussies, onredelijke aanvallen, onwetende standpunten en mogelijk ook politieke
consequenties. Dat valt met een goede opzet en gespreksleiding meestal reuze mee, maar het zijn
doorgaans geen bijeenkomsten waar je met een fijn gevoel weggaat. Die zure appel valt echter niet
te vermijden op weg van de óf-vraag naar de hóe-vraag. Een groot deel van de deelnemers houdt het
bij één avond, misschien nog gevolgd door het tekenen van een petitie en een stuk in de media.
Daarna blijven grofweg twee groepjes over. Het ene dat actief tegenstand wil blijven bieden en
daarvoor de juridische mogelijkheden gaat gebruiken; en het andere deel dat wil aanschuiven voor
een vervolggesprek over welke maatregelen getroffen en afspraken gemaakt moeten worden, zodat
de leefbaarheid in de omgeving niet achteruitgaat.

Van óf naar hóe
Voor de vraag ‘hoe’ een voorziening het beste kan landen en functioneren in de omgeving komt een
beheergroep bijeen van betrokken burgers, ambtenaren en professionals vanuit de initiatiefnemers,
veiligheid en beheer. Alle zorgen worden besproken, er wordt informatie ingewonnen en andere
locaties met een dergelijke voorziening worden bezocht. Dan wordt bekeken welke maatregelen er
vooraf al genomen kunnen worden en welke afspraken er tussen partijen moeten worden gemaakt
om de leefbaarheid te behouden. Ten slotte wordt afgesproken hoe een en ander wordt gemonitord
en welke acties worden genomen bij het niet nakomen van afspraken of bij klachten. Daarbij horen
vaak onafhankelijke periodieke metingen van de gevoelens over de leefbaarheid bij de omwonenden
en ook een afspraak dat de beheergroep die de gang van zaken monitort in het uiterste geval de
burgermeester kan vragen de voorziening (tijdelijk) te sluiten. Uiteraard worden alle omwonenden
geïnformeerd over deze werkwijze, de uiteindelijke afspraken en hoe te handelen bij klachten.

Participatie vormgeven is een ambacht
Deze aanpak is ontwikkeld rond de ontruiming van de beruchte tunnel met daklozen en junkies
onder Hoog Catharijne eind jaren ‘90. De gemeente Utrecht koos ervoor om hen onder te brengen in
zogenaamde hostels in woonwijken. Toch is kennis van deze beproefde aanpak niet voldoende. De
inzet vanuit het stadhuis op participatie en een open, verbindende en moedige inzet vanuit
bestuurders, ambtenaren en professionals is ook een voorwaarde. Om de bruggen te slaan, het
vertrouwen (terug) te winnen en ook de onderlinge gesprekken constructief te laten verlopen is een
onafhankelijke gespreksleider met ervaring en een zeker gezag zeker ook een must. Het vormgeven
van geslaagde burgerparticipatie betreft niet alleen het ontwerpen van een procedure of het
presenteren van een plan, het is de kunde om met de juiste houding, kennis en ervaring te zorgen
dat alle deelnemers het gevoel hebben met hun belangen, wensen en zorgen serieus te worden
genomen, wetende dat niet iedereen zijn zin krijgt.

Aanbevelingen voor het gevoelde democratisch gebrek
Mijn ervaringen rond de participatie bij NIMBY-voorzieningen in gemeenten komen overeen met de
conclusies van de publicatie ‘Twintig jaar onderzoek naar de boze burger’. Er zijn wel boze burgers,
maar toch niet van een aard en in een mate die heel verontrustend is. De burgers zijn bezorgd en
willen serieus genomen worden. Als daar oprecht aandacht voor is, dan ontstaat vaak een vorm van
coproductie bij het maken van de afspraken over het behoud van de leefbaarheid. De betrokkenheid
die uit boosheid spreekt, verandert dan niet zelden in een positieve houding ten opzichte van de
initiatiefnemers en de doelgroep.

Uiteindelijk blijft ‘the proof of the pudding in the eating’ en alle partijen zullen het opgebouwde
vertrouwen snel weer verliezen als ze zich niet aan de afspraken houden of de verbinding met de
burgers verwaarlozen. Oprecht inzetten op participatie en niet alleen wanneer ‘de burger nodig is’,
zien dat de samenleving een coproductie van ons allemaal is en de overheid daar slechts een van de
spelers is, is voorwaarde om het gat te dichten. Ambtenaren en andere professionals inzetten die
deze kernwaarde enthousiast uitdragen en verbindingen kunnen aangaan van mens tot mens, is
evenzeer nodig. Afspraken waarin ook het draagvermogen van buurten en zelfs de mogelijke sluiting
van een voorziening worden meegenomen, helpen ook.

De extra uitdaging die er in dat opzicht aan komt is de invulling van de participatie binnen de nieuwe
omgevingswet. Daar worden veel kaders losgelaten en moeten particuliere initiatiefnemers de
participatie invullen. Het zou goed zijn wanneer de gemeenten dit zouden begeleiden met een inzet
op nieuwe goede kaders en het oprecht in de praktijk brengen van de eerdergenoemde
aanbevelingen. Hopelijk geeft de aanstaande wijziging van de gemeentewet middels de ‘wet
versterking participatie op decentraal niveau’ hiertoe nog een extra prikkel. Want een onbekwame
overheid met angstige ambtenaren vraagt om boze burgers.

 

Erik Vermathen
Directeur Stade Advies

Email: e.vermathen@stade.nl
Tel: 06 10 93 94 04